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2023年关于海口市城市管理综合行政执法规定

2023年关于海口市城市管理综合行政执法条例草案的说明

以下是2023年12月18日在海口市十五届人大常委会第三十三次会议上海口市人民政府关于《海口市城市管理综合行政执法条例(草案)》的说明，欢迎阅读!

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受市人民政府委托，现就《海口市城市管理综合行政执法条例(草案)》(以下简称《条例》)作说明。

一、制定《条例》的必要性

1996年10月1日《中华人民共和国行政处罚法》颁布后，国务院于1997年在城市管理领域进行了相对集中行政处罚权制度试点工作。2002年国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)，在全国全面推进相对集中行政处罚权工作并批准在海口市开展相对集中行政处罚权试点工作。从此，海口市城市管理开始了集中行政处罚权的管理体制。推行相对集中行政处罚权制度几年来，我市的城市管理综合执法工作取得了显著成效，管理水平明显提高，城市容貌得到了有效改善。但由于缺乏相应的法律规范，我市城管综合执法存在诸多问题，如城市管理综合执法部门的地位不明确、管理体制不顺、职责范围界定不清、执法程序不规范、执法协作不通畅、执法保障机制不健全、城管执法人员的身份混乱等等。这些问题严重阻碍了综合执法职能的发挥，影响了城市管理综合执法的形象。为了有效解决城市管理综合执法工作遇到的突出问题，规范城市管理综合执法行为，提高城市管理综合行政执法机关依法行政水平和执法效能，同时有效地保障行政相对人的合法权益，推进我市城市管理综合行政执法工作的有效开展，亟需通过地方立法对综合执法进行规范。

二、制定《条例》的主要依据

1.《中华人民共和国行政处罚法》

2.《中华人民共和国行政强制法》

3.《中华人民共和国治安管理处罚法》

4.《中华人民共和国行政诉讼法》

5.《中华人民共和国行政复议法》

6.《中华人民共和国民事诉讼法》

7.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》

8.《中华人民共和国城乡规划法》

9.《海南省城乡规划条例》

10.《国务院法制办公室关于在海南省海口市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函〔2002〕227号)

11.《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》

12.《海南省人民政府关于海口市扩大相对集中行政处罚权范围的批复》(琼府函〔2006〕59号)

13.《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》

三、起草过程

2023年12月，《条例》被列为海口市人大常委会立法计划地方性法规立法调研项目。1月，市市政市容委委托海南法立信律师事务所承担《条例》的立法调研工作及起草工作。

5月5日至10日，市市政市容委、市法制局、海南法立信律师事务所组成立法调研小组，赴深圳市、西安市对城市管理综合执法的立法情况进行了重点调研，了解两城市在城市管理综合执法立法过程中的先进经验及做法。

6月16日至27日，市市政市容委、海南法立信律师事务所组成立法调研小组到市、区城管部门、四个区政府及部分街道办、市公安局、市中级法院进行立法调研，全面了解海口市城市管理综合执法的管理体制、城管执法人员的现状及存在的问题以及相关行政职能部门的协助配合情况等等。

6月30日，海南法立信律师事务所按期完成了《条例(初稿)》、立法说明和立法调研报告。

2023年2月，《条例》被列为市人大常委会2023年立法计划立法调研起草，条件成熟时适时安排审议的法规项目。

2023年5月11日至22日，为更好地了解其他省市城市管理综合执法的立法经验，市人大、市市政市容委、海南法立信律师事务所组成立法调研小组，对广州、南京、上海、成都城市管理综合执法情况进行了重点调研。

2023年8月31日，市委、市政府印发《海口市城市管理综合执法改革实施方案》，海南法立信律师事务所根据该方案的要求，对初稿再次进行了修改。10月15日，市市政市容委将《条例(送审稿)》报市政府审查。10月19日，市政府转市法制局审查，市法制局经依法审查并与市市政市容委多次沟通、修改后形成了《条例(征求意见稿)》，在书面征求市各有关单位的意见后进行了修改完善，于2023年12月8日提交市政府常务会议审议并通过，形成了《条例(草案)》。

四、《条例》的主要内容

(一)关于城市管理综合行政执法的管理体制

1.根据《中共海口市委关于深化重点领域改革的决定》的精神和《海口市城市管理综合执法改革实施方案》的内容，我市综合执法体制采取分级管理模式并下沉综合执法权，实行以区、镇(街)为主的综合执法体制。据此《条例》第四条明确规定，本市实行以区、镇(街)为主的综合执法体制。市城市管理综合行政执法部门负责全市综合执法的监督管理，区城市管理综合行政执法部门负责具体组织实施辖区内的综合执法工作，市、区城市管理综合行政执法部门根据需要可以在镇、街道及特定区域设立或者派驻综合执法机构，负责履行综合执法的具体职责，区、镇人民政府、街道办事处负责组织协调相关单位配合综合执法机构开展综合执法活动。

2.关于综合执法部门的地位和经费保障。目前我市市、区两级城管部门与市政市容委是一套人马，两个牌子。这种管理体制容易在执法过程中造成混乱，导致权责不清晰。因此《条例》第六条规定：“综合执法部门是政府职能工作部门，具有独立的行政执法主体资格和地位。综合执法部门的经费由各级人民政府列入财政预算管理”。

3.关于综合执法人员的数量。在调研过程中，城管部门认为海口市主城区面积城市人口在持续增加，城管执法区域及对象一直在扩大，但城管执法人员却未相应增加，执法力量严重短缺，建议按城市区域面积、人口数量、管理需求合理确定城管执法人员。因此《条例》第七条规定：“市、区人民政府应当根据区域面积、人口数量、管理需求等状况，合理配置综合执法人员和辅助执法人员”。

4.关于综合执法人员的身份。目前我市城管执法人员的身份较混乱，有少部分是公务员，大部分是事业编制人员，还有部分人员不在编制内。由于身份不同导致待遇不同，出现同工不同酬现象。同时，按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，可以委托依法成立的管理公共事务的事业组织实施，《中华人民共和国行政强制法》亦要求行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，不在编人员执法缺乏日照债权债务律师为您整理法律依据如下，因此身份问题一直是城管执法人员反映较强烈的问题。考虑到目前我市全部确定城管执法人员为公务员较难操作，因此《条例》第八条规定：“综合执法人员应当按照《中华人民共和国公务员法》和其他有关规定采取考试、考核等办法择优录用和管理。综合执法人员享受外勤津贴”。

(二)关于综合执法的职责范围和管辖

1.关于综合执法职责范围

根据《国务院法制办公室关于在海南省海口市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函〔2002〕227号)和《海南省人民政府关于海口市扩大相对集中行政处罚权范围的批复》(琼府函〔2006〕59号)，我市综合执法的范围包括市容和环境卫生、城市规划、城市绿化等八方面内容。《海口市城市管理综合执法改革实施方案》扩大了综合执法的范围，增加了食品药品监督管理、水务、物业管理和卫生管理四方面的部分行政处罚权，因此《条例》第十条确定了十二方面的综合执法职责范围，并明确具体职责范围由市人民政府依法报省人民政府决定。

2.关于综合执法职责范围的调整原则

目前我市综合执法的具体职责范围与国务院及海南省政府的规定并不完全相同，原因主要是有时以会议或口头的方式变更了综合执法的职责范围。执法范围的随意改变不但增加了综合执法人员的工作量，增大了执法难度，不利于依法行政。根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关规定，综合执法范围的改变应经省政府批准，为确保综合执法的严肃性，《条例》对纳入综合执法范围的事项以及调整综合执法职责范围的权限作出了明确规定。第十一条规定：“市人民政府可以根据城市管理的需要，对城市管理综合执法的范围进行调整，报省人民政府批准后公布实施”。

3.关于综合执法的管辖权

《条例》确定了管辖的原则即属地管辖，同时规定了特殊情况及发生争议情况下的管辖的'确定原则。第十三条规定：“综合执法实行属地管理，违法行为由发生地的区综合执法部门或综合执法机构管辖。对流动状态的违法行为，相邻区域的综合执法部门或综合执法机构都有管辖权。各区综合执法部门或综合执法机构之间因管辖权发生争议，由争议双方协商解决;协商解决不了的，由市综合执法部门指定管辖”。

(三)关于执法规范和措施

为了解决我市城市管理综合执法中的实际问题，使综合执法部门的执法行为有法可依，《条例》第三章针对我市管理实际对综合执法的行为规范进行了具体规定，明确了综合执法部门在查处违法行为时可以采取的措施、实施扣押行政强制措施的具体情形、对查扣物品的处理方式以及当事人逾期未领回物品的处理程序、公告送达的程序、对当事人确有经济困难无法缴纳罚款的特别规定等内容。

(四)关于执法保障和协作

《条例》第四章围绕执法行为和执法队伍保障、联合执法、执法联动机制等方面对执法保障与协作进行了规定，同时根据《海口市城市管理综合执法改革实施方案》，增加了公众参与机制、信息管理和服务平台建设等规定。考虑到在综合执法中涉及到利用专业技术对违法行为进行认定时，城管部门往往因缺乏技术力量而无法准确认定，城管部门只能向相关行政职能部门发函要求其做出认定，但有些行政职能部门的答复常常拖延或者不明确，导致城管部门难以执法，《条例》第四十条对相关行政职能部门提出了具体要求。关于公安机关的配合保障问题，根据《中共海口市委关于深化重点领域改革的决定》的精神和《海口市城市管理综合执法改革实施方案》的内容，《条例》规定了城管和公安的联合执法体制，明确了联合执法的内容以及综合执法部门在执法过程中可以要求公安机关配合的具体情形。

(五)关于执法监督

《条例》第五章共用了五个条款规定综合执法的监督，包括内部监督和外部监督。内部监督包括市、区政府对本级综合执法部门的监督及上级综合执法部门对下级综合执法部门的监督。外部监督指社会公众对城管部门的监督。此外，为了提高综合执法人员的执法水平，《条例》第四十七条专门设定了综合执法部门定期听取司法部门及社会公众建议的条款。

(六)法律责任

《条例》第六章针对综合执法的不同主体设定了不同的法律责任：一是针对综合执法部门及工作人员。《条例》第四十八条列举了应当追究法律责任的情形，第四十九条规定城管部门及其工作人员违法行使职权对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，应当依法承担赔偿责任。二是针对相关行政机关的协作义务，设定了相应的法律责任。三是规定行政相对人暴力抗法或其他妨碍城市管理综合执法人员依法执行职务应当承担的法律责任。

五、征求和采纳意见的情况

《条例(送审稿)》经市法制局审查后形成了《条例(征求意见稿)》，并于2023年11月25日向四个区政府、市政府各有关单位书面征求意见，截止12月1日，共有17家单位书面回复了修改意见，其中，对市财政局、市环保局、市爱卫办的意见予以采纳，对市编办、市住建局、市规划局的意见予以部分采纳，对市民防局的意见不予采纳，其他单位回复无意见，市公安局口头回复无意见。2023年12月2日，巴特尔副市长主持召开专题会议审议并原则通过了《条例(草案)》，会上，市财政局、市编办、市规划局、市民防局提出了修改意见。2023年12月8日，市政府第50次常务会议审议并原则通过了《条例(草案)》，会上，市财政局、市编办等单位提出了修改意见。

风正潮平自当扬帆破浪任重道远更需策马扬鞭

2023年8月15日至8月17日，策略律师事务所年中总结会暨各办公室联席会议于海南海口举行。

适逢策略海口办公室于今年三月正式成立落地，此次年中会以“天涯海角·同策共赢”为主题，汇聚策略律师事务所执委会、监委会成员及北京、南京、呼和浩特、包头、西宁、海口六大办公室负责人，部分合伙人共三十余人于南海之滨，继往开来，共话上半年律所运行情况；以发展为导向，筹谋布局下半场，同时实地探索、感受海南自贸港的魅力。

2023年已悄然过半，克服新冠疫情所带来的一系列消极影响，策略律师事务所仍保持了稳中向好的发展态势。观望大势，中国乃至世界的社会与经济正在以润物无声的方式发生重塑；律师行业，律所规模两极化趋势愈加明显，如何在充满竞争与挑战的法律服务市场上准确把握业务发展脉搏，探索智慧、高效的律所管理之道，是每个律所都需要面对的问题。围绕律所治理结构、机构联动、业务精进、人才塑造、品牌定位，三十余位策略人集思广益，畅谈己见，期望通过群策群力推动策略开拓事业新高度，更好地成就自身与客户，共守专业主义的春天。
第一篇章  年中总结会暨各办公室联席会议

继往开来，年中复盘聚焦总部建设

策略律师事务所于年后推行管理架构调整，正式成立执委会与监委会，是为顺应事务所蓬勃发展态势、落实发展战略、助推规范化建设，迄今恰满六个月的时间。会议上，七位执委会成员总结了上半年律所内部战略发展、规章制度、业务指导、分支设立与运行、财务、人力资源、行政、品牌等各项工作，并为下半年工作的开展设立目标与计划；五位监委会成员则汇报了半年来对执委会各项工作的监督及对律师执业行为、律所风纪风貌及各项规章制度合法、合规性的监督、推动情况。

问题导向，联席会议共话全国布局

一以贯之以北京总部为依托、各地办公机构为窗口、办公机构一体联动的运营模式，2023年上半年，各办公室的发展与起步均有着不错的成绩。呼市办公室与包头办公室一如既往，业绩喜人；南京办公室保持着有序增长，积极稳健。不久前新设立的西宁、海口办公室，更是战略性的发展布局，两地办公机构蓬勃气象初步显现，随着西部市场的逐步开拓，及搭乘海南自贸港政策的东风，未来可期。在会议上，北京、呼和浩特、南京、包头、西宁、海口六大办公室围绕业务架构、创收业绩、人才团队、专业化建设、内部合作、总分所一体化以及党建工作、行政保障等对上半年展开总结与汇报，并进行了深入的思考探讨。

挑战也摆在眼前，经由上半年发展，律所办公空间已不能满足人员扩充、规模日渐扩大的需求，在继续引进高端人才的同时，为策略尽快拓展合适的办公空间，将是下半年工作的重点之一。

回望起步时的单薄弱小发展到今天的齐整茁壮，策略的奋斗史中不乏艰难困阻。“心信其可行，则移山填海之难，终有成功之日；心信不可行，则反掌折枝之易，亦无收效之期”，在会议的总结阶段，策略律所主任谢会生引用孙中山先生名言来描述策略的创业史，他激励全体策略人凝聚共识、自强不息，要以矢志不渝、百折不挠的精气神共创策略事业，坚持长期主义。
第二篇章  拜访海南省律师协会
8月17日上午，策略律所主任谢会生携各办公室主任及律所合伙人一行拜访海南省律师协会，以策略海口办公室的落地运营为基点，一场友好的座谈展开。“建设海南自贸港，法治先行”，在交谈中，海南省律师协会张晓辉会长立足自贸港法治化进程，详细介绍了自“4·13”讲话以来自贸港的发展运作及海南省律师业发展现状及前景；海南省律协秘书长吴少平则鼓励策略充分发挥党建工作的统领优势，利用党建共建打开局面，发展我们的律所，服务我们的大局，为海南自贸港建设提供更优质的法律服务。

策略律所主任谢会生表示，将在海南这片热土上利用好自贸港利好政策，努力促进自身发展，尽心尽力为自贸港建设添砖加瓦。
第三篇章   参观学习法立信；感受自贸江东魅力
01 法立信

海南法立信律师事务所是海南本地屈指可数的品牌大所。8月17日中午，策略一行十余人到访法立信参观学习，受到了法立信创始合伙人符琼芬主任、创始合伙人符天副主任、创始合伙人琼海分所主任张申立等人的热情接待。

从党建文化墙、律师办公设置到法立信合伙人的倾情分享，管理规范性、规则制度化及人合的温馨感，是参观者最直观的感受，其中法立信的文化建设尤其值得称道，可堪策略学习借鉴。经由本次拜访，法立信及策略增进了彼此间的深入了解，也为未来双方的合作奠定了美好的开端。

02 江东新区

江东新区作为海南自贸港建设新标杆，未来发展值得期待。在产业园区讲解员的引导下，策略律师先后参观了江东新区“总体规划”“规划亮点”展区，通过“3D智慧沙盘”“720度全景三维交互系统”展望海口江东新区的发展蓝图。先谋后动，通过系列展示，大家对江东新区未来发展及海南自贸港发展的美好愿景充满憧憬，激发了策略律师为推进海南自贸港建设作贡献的动力、决心。
第四篇章  多帆竞驶，海上团建游  
乘风破浪策略人，勇立潮头正当时。代表着策略精神的“梦想”号、“勇气”号、“探索”号、“友爱”号四艘帆船、游艇齐驱海面。蓝色的策略旗帜飘扬，成为海口湾一组亮丽的风景线。

运动带来快乐，健康的生活理念及运动习惯使策略律师得以在日常高强度的工作中保持振奋的身体状态、展开高效率的办公。
“天涯海角，同策共赢”，中流击水，奋楫有为。策略年中总结会暨各办公室联席会议于8月17日圆满闭幕。不忘初心、团结协作，稳步发展、布局全国，策略人同策同力、追求共赢的热忱还在继续。

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